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北京地鐵16號復合型PPP模式

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北京地鐵16號線(以下簡稱“16號線”)項目是國務院首批推出的80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目之一。2015年2月8日,北京市交通委員會代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司及其三方股東草簽了16號線項目《特許協議》,標志著16號線PPP項目招商工作已初步完成。項目招商工作由北京市基礎設施投資有限公司(以下簡稱“京投公司”,北京市國有獨資公司,承擔北京市基礎設施項目投融資、資本運營等職能)具體負責,聘請北京金準咨詢有限責任公司等多家專業機構提供了全方位PPP咨詢顧問服務。

16號線是北京市軌道交通線網規劃中的中心城區南北向骨干線路,全長約50公里,項目已于2013年3月開工建設,計劃于2017年12月底全線建成通車。

16號線項目總投資約474億元,繼北京地鐵4號線、14號線采用PPP模式引入社會資本參與地鐵投資建設運營后,16號線再度采用PPP模式。與此前模式不同的是,16號線采用復合型PPP模式,首次在軌道交通項目中引入保險股權投資,采用“股權融資+特許經營”的融資模式引入社會資本,合計引資270億元,其中:股權融資規模120億元,特許經營融資規模150億元。該復合型PPP模式是一次全新嘗試,融資模式和資金規模都開創國內之先。北京市政府有望僅僅使用少量資本金,撬動各類社會資本270億元,債務融資約200億元,極大緩解政府資金壓力。

一、復合型PPP模式

北京地鐵4號線、14號線項目均采用傳統PPP模式,通過特許經營方式引入社會投資者,社會投資者負責部分項目的投資和一定期限的運營,通過財政補貼的方式收回投資并獲得合理收益,在一定程度上緩解了政府當期出資壓力,為保障軌道交通建設資金的及時供給發揮了重要作用。但是,傳統PPP模式亟待創新,主要原因有:1.軌道交通投資額高,資金需求規模大,對社會資本的出資能力要求高;2.軌道交通運營專業性很強,潛在的社會投資者有限。

在強勁的融資需求下,復合型PPP模式應運而生,其是指在傳統PPP模式的基礎上加入股權融資、EPC工程總承包、土地資源開發、成立專項投資基金等創新元素的PPP模式。

16號線PPP項目正是在傳統PPP模式的基礎上加入保險資金股權融資方式,采用“股權融資+特許經營”的復合型PPP模式引入社會資本。城市軌道交通建設投資資金規模大,投資期限長,因有政府主導和支持,收益相對穩定;而保險資金開展股權融資,具有資金量大、長期性和穩定性的優勢,以財務投資為主。軌道交通建設和保險股權無論從資金規模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。16號線項目采用復合型PPP模式引入保險股權投資,搭建了軌道交通建設和保險股權之間的橋梁,既緩解了軌道交通建設的的融資壓力,也契合了保險資金的投資需求。

二、融資結構

16號線PPP項目從資本層面將16號線總投資按一定原則和比例分為A、B兩部分,A部分通過股權融資方式引入中再資產管理股份有限公司(以下簡稱“中再資產”)約120億元保險股權投資,B部分通過特許經營方式引入北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)150億元,合計吸引社會資本達270億元。

1.股權融資部分主要內容

16號線A部分投資由16號線公司(線路公司,京投公司下屬全資子公司)負責,投資金額約為324億元,其中項目資本金約為130億元,由股權投資人通過保險股權投資計劃或其他可行方式募集資金,參與16號線公司股權投資120億元,其余資本金由京投公司投入。

股權投資人將所持有的股權全部委托京投公司管理,股權投資人不參與16號線公司經營管理,同時股權投資人不得向第三方轉讓其所持有的16號線公司股權。股權投資期不超過20年,期末,京投公司按原值回購股權投資人所持16號線公司股權;股權投資期間,股權投資人以股權權益讓渡對價款或其他名義獲取股權投資收益。

2.特許經營部分主要內容

中選的社會投資者京港地鐵公司在建設期內負責16號線B部分工程的投資建設任務,并在30年的特許經營期內負責16號線的運營、管理以及全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新改造和追加投資,在特許經營期結束后,京港地鐵公司將項目設施完好、無償移交給16號線公司或市政府指定部門。京港地鐵公司通過特許經營期間的客運票款收入、授權范圍內的非票務業務經營收入、政府補貼等3種方式實現投資回收并獲得合理投資收益。

對于16號線公司負責投資建設的A部分項目,在其竣工驗收后,由京港地鐵公司與16號線公司簽訂資產租賃協議,取得其資產使用權。

三、融資模式和機制創新

設計針對性融資模式,吸引不同特性社會投資者。不同社會投資者在利益訴求和風險承擔意愿等方面具有不同特性,16號線復合型PPP模式區分了投資者特性并針對性設計出相應融資模式。股權投資人傾向于獲取穩定收益,不愿意參與建設、運營環節,不愿意過多承擔風險,對投資回報率的要求較低;地鐵運營商愿意參與建設、運營,愿意承擔建設、運營風險,相應對投資回報率的要求較高。16號線PPP項目采用“股權融資+特許經營”的復合型PPP模式引入社會資本:股權投資人將所持有的16號線公司股權全部委托京投公司管理,不參與16號線公司的經營管理。從股權結構看,股權投資人雖是16號線公司絕對大股東,但實質上僅為財務投資人,不承擔建設和運營風險,投資回報率要求較低;而地鐵運營商作為特許經營部分的社會投資者愿意參與建設、運營,愿意承擔建設、運營風險,相應投資回報率要求高于股權投資人。16號線復合型PPP模式的設計充分遵循了風險和收益相匹配的原則,有利于調動不同社會投資者的積極性,為順利引入較大規模社會資本提供了基礎。

區分風險特征,設置合理、靈活的風險分?;?。合理、靈活的風險分?;剖荘PP融資模式創新的保障。對于16號線復合型PPP模式,京投公司在對風險進行識別和梳理,以及對風險特征進行區分的基礎上,特研究提出以下風險分擔原則供行業參考借鑒:(1)風險由對其最有控制力的一方承擔,降低風險發生概率和風險控制成本;(2)承擔的風險程度與所獲得收益相匹配,有效調動風險承擔方的積極性;(3)承擔的風險要有上限,避免一方承擔過多風險。相應風險處置方法于特許協議中落實。

調整投資控制方法,確保資金足額到位。地鐵4號線以工程量為基礎劃分B部分投資,社會投資者完成了B部分的工程量即認定為完成了46億元的工程投資。社會投資者在投資過程中可能出現節省投資的現象,相應提高收益水平。地鐵16號線在吸收4號線經驗的基礎上,調整了投資控制的方法,以實際資金投資為基礎劃分B部分投資,由京投公司委托專業公司控制預算的執行,實際資金投資以最終的審計為準,多退少補。市政府授權京投公司組織實施B部分竣工審計,對特許經營者B部分150億元投資構成進行審計和確認,通過上述機制的安排,確保引入150億元社會資本足額投入到位。

提前謀劃PPP招商,促進建設和運營有效銜接。16號線復合型PPP模式招商工作開始時間較早,項目開始招商時,工程初步設計和設備招標尚未完成,社會投資者有機會介入前期工作,參與工程初步設計和設備招標工作,有利于建設和運營的有效銜接,有利于建設水平和運營水平的提高。

16號線項目是國內首次采用“股權融資+特許經營”投融資模式融資建設的大型城市軌道交通項目,其復合型PPP投融資方式給我國基礎設施投資建設提供了新的參考樣本。

項目點評:

軌道交通是城市基礎設施的重要組成部分,由于其投資額高、公益性強的特點,各城市普遍面臨高速發展與資金瓶頸之間的矛盾,積極探索和實踐有效的融資模式并進行科學合理的機制設計,對于城市發展軌道交通,意義重大。

在國家深化投融資體制改革的大背景下,16號線項目創新采用“股權融資+特許經營”的復合型PPP模式,將發揮顯著的標桿示范作用,推動我國基礎設施投資建設不斷發展。


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